Les projets pour la transformation écologique et solidaire, avec les collectivités locales, au travers du prisme des communs

Au cœur des solutions diversifiées pour construire des modèles durables de transition, écologique et solidaire, émergent « les communs », mobilisant, à côté des formes d’action collective déjà bien connues et documentées, de nouveaux collectifs d’habitant·es et des équipes municipales renouvelées. Ils constituent des nouveaux modèles attrayants pour bon nombre de collectivités locales, confrontées aux problématiques environnementales et démocratiques.

La Coop des Communs, avec le soutien de l’Institut pour la Recherche de la Caisse des Dépôts, a animé pendant 18 mois une étude avec de très nombreux acteur·ices engagé·es sur les relations entre communs et collectivités locales, et la participation du RTES. Le RTES compte poursuivre ce travail avec la Coop des Communs avec notamment l'organisation d'un webinaire au 1er semestre 2023 et d'une rencontre au 2ème semestre 2023.

Forum communs et collectivités, c'est parti depuis ce matin ! Restitution du premier atelier avec les réflexions et propositions sur postures, positionnements, fabrication et entretien du commun pour la transition sociale et écologique pic.twitter.com/Lm1eTV548K

— La Coop des Communs (@CoopdesCommuns) December 8, 2022

Organisée jeudi 8 décembre 2022 à la Caisse des Dépôts, cette journée est un temps de conclusion et de mise en perspective du travail mené de mai 2021 à décembre 2022, et un espace pour aboutir à des pistes de recommandations. Patricia Andriot, vice-présidente RTES intervenait à la table ronde de clôture « Quels échos de ce travail au sein des collectivités locales et des financeurs ? », animée par Diane de Mareschal, responsable enjeux territoriaux à l’Institut pour la Recherche Caisse des Dépôts. Retrouvez son retour de la journée et les principaux éléments de son intervention :

"Cette notion émergente de communs contribue à proposer des solutions pour répondre aux transitions en cours et pour lesquelles le modèle libéral montre toutes ses limites. L'économie sociale et solidaire est au coeur de ces nouvelles approches tout comme cela réinterroge le rôle des pouvoirs publics. La participation du RTES à cette journée et au suivi des travaux de la Coop est donc toute naturelle.

Face à des crises qui se succèdent et au moment où l'impérative nécessité de changement de modèle gagne l'inconscient collectif sans que chacun sache exactement comment faire, chacun se trouve assez désarçonné : acteurs comme pouvoirs publics.

On peut retenir de cette journée que si le constat de l'impuissance ou l'incapacité  des pouvoirs publics (Etat et collectivités), sont mis en avant, la capacité à  formuler  une nouvelle relation ou un nouveau modèle est moins évidente. 

La matinée consacrée à l'approche du concept et au témoignage d'expériences l'illustrant a assez nettement mis en évidence les carences des pouvoirs publics et leur tâtonnement en la matière.

L'après-midi, consacré aux outils de mise en oeuvre des communs (juridiques, financiers, de gestion), renvoyait directement à une relation finalement classique avec ces mêmes pouvoirs publics.

La table ronde conclusive dans laquelle je représentais le RTES a bien illustré cette situation assez paradoxale et la confusion du moment ou chacun se cherche pour réinventer de nouvelles façons de faire.

Pour ma part, et au nom du RTES, en rappelant qui nous étions et donc que nous représentons des collectivités, plutôt avant-gardistes ou sensibles au sujet, j'ai fait plusieurs remarques :

• Oui, le moment est confus et il faut reconnaitre l'errance , la confusion de l'action publique en  la matière,  des pouvoirs publics  qui ne sont pas organisés pour répondre rapidement à ces enjeux nouveaux : des organisations en silos quand les communs demandent de la transversalité, un pas de temps annuel quand les communs ont besoin de temps long, des outils financiers bilatéraux et prévus pour répondre à un objet clair quand il faut savoir formaliser le tâtonnement de la construction collective entre acteurs et pouvoirs publics.
• Il faut dépasser les cercles de l'entre-soi militants ou d'élus habitués aux discussions de réseaux, pour entendre que la société dans sa complexité et sa diversité veut souvent des solutions simples, rapides et répondant à des enjeux contradictoires... et que tout un chacun n'est pas militant ou volontaire pour rechercher la solution. Il y a  une injonction contradictoire vis- à-vis des pouvoirs publics qui se traduit par une grande défiance mais aussi une grande attente : on ne croit plus à l'efficacité de  l'action publique mais on lui demande encore de trouver des solutions face à l'accélération des transitions.
• Attention à ne pas jeter le bébé avec l'eau du bain ... relayer un discours de défiance vis-à-vis des pouvoirs publics revient à installer l'idée de "on ferait mieux" et on va réinventer un collectif autre ... en oubliant un peu vite que c'est exactement la mission des pouvoirs publics que d'organiser cet intérêt général, ce commun... et qu'il faudra du temps pour cela ; dispose-t-on de ce temps ?
• L'action publique tente d'évoluer tant dans les collectivités qu'au niveau de l'Etat : un renouvellement de l'approche contractuelle se cherche, des expériences de collectivités qui mettent en place de la co-construction se multiplient, les collectivités qui repensent l'approche et la gestion de communs, sur l'eau, les énergies renouvelables, la gestion des déchets, l'éducation, l'alimentation, etc ... se multiplient tant en France qu'au niveau européen et mondial.  Les travaux menés par la coop des communs ont regardé cela et c'est à saluer ; il faut reconnaitre que cela commence  à dépasser aujourd'hui le cercle d'initiatives militantes pour essaimer sans toutefois faire encore système.

Sans du tout nier l'incapacité, l'incomplétude, les manquements actuels de l'action publique, il faut sans doute co-construire pour ré inventer ensemble de nouveaux modèles, plutôt que de vouloir remplacer l'existant ..."

PROGRAMME À RETROUVER EN CLIQUANT ICI

Cet article est réalisé par le RTES à partir du retour d'expériences de ses collectivités territoriales membres. Il vise à fournir des éclaircissements de nature technique, notamment sur la base de résumés concis et parfois simplifiés de la législation et de la jurisprudence en matière d'intervention des collectivités auprès de l'économie sociale et solidaire. Le présent article n'engage pas le RTES en tant qu'institution.

La question s’est posée pour différentes collectivités territoriales membres du RTES, de pouvoir aider financièrement une structure d’ESS en lui garantissant un emprunt.

L’intérêt pour la structure d’ESS : La garantie de la collectivité peut être une condition d’accès à l’emprunt.

L’intérêt pour la collectivité territoriale : appuyer le développement d’un acteur local de l’ESS en complétant son « tour de table financier ». A moins d’une défaillance de l’emprunteur d’ESS (et bien sûr là est le sujet), la garantie ne coûte rien à la collectivité.  Le risque peut d’autant mieux être maîtrisé dans le cas par exemple où la garantie de la collectivité permet de financer un investissement dont le fonctionnement est par ailleurs assuré par la collectivité elle-même (en subvention ou marché public). La collectivité peut également limiter son risque en s’appuyant sur l’analyse financière de partenaires du tour de table, telle l’association territoriale du réseau France Active par exemple.

Vis-à-vis de la réglementation européenne des aides d'Etat, le montant retenu dans le calcul des aides d'Etat n'est pas le montant de garantie mais seulement le montant de la « prime exemptée », c’est-à-dire l’ « équivalent-subvention brut » (ESB) que représente l’absence ou la moindre prime de garantie demandée par la collectivité publique en comparaison de la prime qu’aurait exigée un investisseur avisé du marché financier privé. L'Agence Nationale de la Cohésion des Territoires  met à disposition un outil en ligne de calcul de l’ESB pour une garantie d’emprunt public^[1].

Que dit la loi ?

On doit d’abord noter que l’activité de la structure doit être liée à l'une des compétences de la CT.

La CT peut dans ce cas accorder à une personne de droit privé une garantie d'emprunt ou son cautionnement, selon les articles L2252-1 à 2252-5 du CGCT pour les communes et EPCI, L3231-4 à 3231-5 pour les départements et L4253-1 à 4253-2 pour les Régions, dans les limites suivantes selon les articles D1511-32, D1511-33 et D1511-35 du CGCT :

• Une collectivité ou établissement ne peut garantir plus de 50% du montant total de ses recettes réelles de fonctionnement
• la proportion maximale des annuités garanties ou cautionnées au profit d'un même débiteur (par exemple la structure ESS), exigibles au titre d'un exercice est plafonnée à 5% des recettes réelles de la section de fonctionnement du budget de la collectivité.
• Une ou plusieurs collectivités territoriales ne peuvent garantir ensemble que 50% d'un même emprunt. Ce taux maximum s’élève à 80% pour les opérations d'aménagement[2] menées en application des articles L. 300-1 à L. 300-4 du code de l'urbanisme qui peuvent recouper divers projets d’ESS (tiers-lieux notamment). La garantie peut couvrir jusqu’à 100% de l’emprunt, lorsqu'il s’agit d'organismes d'intérêt général visés aux articles 200 et 238 bis du CGI (associations ou fondations essentiellement,  les SCIC en sont exclues en l'état actuel de la doctrine fiscale) ou de bailleurs HLM ou d'OFS pour du logement social.

Traitement comptable par la collectivité ?

Le Comité national de fiabilité des comptes locaux, a publié une fiche dédiée aux garanties d'emprunt, pour en appréhender le bon traitement comptable par les CT.

La garantie peut-elle s’appliquer à un prêt d’associés ?

La question concerne la possibilité de garantir non pas un emprunt bancaire ordinaire, mais le prêt consenti à l'entreprise d'ESS par l’un de ses associés en "compte courant d’associé" (CCA).

L'article L2252-1 du CGCT vise la possibilité de garantir un "emprunt" sans toutefois limiter la qualité du prêteur. Un apport en CCA constitue une opération de crédit selon l'article L313-1 du CMF, donc un emprunt pour la société débitrice, sans pour autant être considéré comme fonds remboursables du public selon le 1. de l'article L312-2 du CMF et donc dérogeant à la prohibition de l'article L511-5 du CMF (monopole bancaire), tel qu'a déjà pu en décider la Cour de cassation (Cass. com., 18 novembre 1986, 84-13.750 "l'apport à la société d'une somme d'argent en compte courant d'associé [...] constitue un prêt à la société"). Une collectivité peut par conséquent garantir un prêt en CCA.

RTES – Mission d’appui-conseil aux collectivités territoriales, septembre 2022