A quelles conditions une collectivité peut-elle mettre à disposition de l'ESS son foncier agricole ?
Des collectivités se sont interrogées quant aux possibilités de mise à disposition de leur foncier agricole au bénéfice d’initiatives de l’ESS.
Les développements qui suivent ne concernent que l’hypothèse d’une mise à disposition et non celle d’une cession définitive d’une parcelle agricole publique. De manière plus générale, le foncier agricole d’une collectivité relève a priori de son “domaine privé” et non pas de son “domaine public”, sauf cas particulier (c’est le sens de la réponse ministérielle publiée dans le JO Sénat du 07/06/2018 à QE n°02205). L'article L2221-1 CG3P sur la libre gestion du domaine privé a été récemment confirmé par Conseil d'Etat (CE, 02/12/2022, n°460100) : contrairement à la mise à disposition du domaine public, il n’y a pas d’obligation de mise en concurrence même en présence d’une activité économique.
Toutefois la diversité des modes d’organisation socialement innovants qui caractérise l’ESS complique parfois leur appréhension par la réglementation des modes d’exploitation agricole, le statut et régime social d’agriculteur, l’éligibilité aux aides de la PAC, etc. Par exemple, le statut d’agriculteur en SCOP et SCIC n’a été reconnu que récemment (voir notre article sur le décret de mai 2023) et reste à parfaire. Or les exploitants traditionnels bénéficient d’une priorité à l’installation garantie par le statut des baux ruraux d’une part et par un régime d’autorisation préfectoral sur les surfaces de plus de 12,5 hectares voire plus selon les régions d’autre part. Cette priorité peut parfois contrarier les desseins d’une collectivité ou les politiques publiques locales (voir réponse ministérielle publiée dans le JO Sénat du 13/02/2025, QE n°01990). Quelles sont les possibilités pour une collectivité de mettre à disposition son foncier agricole auprès notamment d’acteurs de l’ESS? Quelques éclairages juridiques et illustrations.
La FAQ juridique est réservée aux collectivités adhérentes du RTES. Dans le cadre de TRESSONS 2024/2025, le RTES ouvre sa FAQ juridique à toutes les collectivités rurales, sur les questions autour de l'appui à l'installation agricole, des formes d'emploi, et plus largement du soutien à la création d'activités en lien avec l'ESS. Cette question juridique est donc disponible pour toutes les collectivités, adhérentes et non adhérentes au RTES. Retrouvez toutes les questions juridiques traitées dans notre Foire aux Questions juridique !
Le bail rural de droit commun, avec possibilité de clauses environnementales
En l’absence d’autre exploitant prioritaire, la collectivité peut recourir aux baux ruraux de droit commun, d’une durée minimum renouvelable de 9 ans, au loyer (“fermage”) encadré par arrêté préfectoral et offrant droit de préemption au preneur, voire recourir au « bail de petites parcelles » dérogatoire sur la durée, le prix notamment.
L’introduction de clauses environnementales peut garantir un cahier des charges cohérent notamment avec le PAT, y compris pour garantir une agriculture biologique. Le CEREMA souligne l’intérêt des baux ruraux à clauses environnementales (BRE) tant pour les communes que les départements pour la gestion de terrains acquis dans le cadre de la politique des espaces naturels sensibles.
Près de Dijon, la commune de Longvic disposait de terres en jachère. Le conseil municipal a voté à l’unanimité la location d’un hectare de terrain en bail rural de 9 ans à un atelier chantier d’insertion « Le champ des sourires ». L’association était à la recherche de terrain pour installer une ferme florale destinée à réduire l’isolement et autonomiser les femmes via des activités professionnelles liées à la culture des fleurs.
Les montages peuvent parfois être plus complexes, notamment en cas d’habitation :
La SCIC Passeur de terres est une coopérative régionale d’acquisition de foncier agricole, outil local de Terre de Liens Pays de la Loire. Elle est en 2025 propriétaire de 18 fermes. Le bâti et les édifices sont propriétés des paysans mais avec obligation à leur départ de les revendre à Passeur de terres ou au paysan qui prend la suite. A Bouaye (44), Passeur de terres a acheté la partie agricole de la Ferme de Bois Olive. Le propriétaire qui louait la maison à décidé de la vendre mais Passeur de terres n’avait pas les moyens de l’acheter. Passeurs de terres a sollicité Nantes Métropole qui s’est positionnée pour acheter cette maison et, n’ayant pas la compétence habitat, s’est tourné vers le bailleur social Une famille Un toit. Avec l’aide de juristes, les partenaires ont fait en sorte de proposer 2 baux indissociables : un bail à domaine congéable avec clauses environnementales et un bail rural d’habitation.
Le Commodat ou prêt à usage
Régi par les articles 1875 à 1891 du Code civil, le commodat ou prêt à usage est un contrat par lequel le propriétaire laisse gratuitement son bien à la disposition d’un exploitant pour une durée déterminée ou indéterminée. Sa gratuité l'exclut du champ de l’article L 411-1 du CRPM qui ne vise que la mise à disposition « à titre onéreux » d’une part et surtout, ne constitue pas une libéralité illégale, notamment pour un terrain agricole (Réponse Ministérielle publiée au JO du Sénat du 30/08/2018 à QE n°01803), cette gratuité n’a donc pas à être justifiée comme une subvention en nature. Le qualificatif onéreux est étendu aux principaux cas de contreparties suivants à bien éviter : versement d’une contrepartie financière même modique et inférieure aux minima de l’arrêté préfectoral des fermages ; livraison en contre échange de récoltes ou d’autres denrées ; réalisation de travaux d’entretien du fonds, des cultures par le bénéficiaire ; paiement par le bénéficiaire de l’impôt foncier ou de l’assurance du bien à la charge initialement du propriétaire ; hébergement, entretien du propriétaire etc
Le bail emphytéotique
Distinct du “bail de long terme”, et prévu par les articles L 451-1 et suivants du CRPM, le bail emphytéotique est un bail rural mais qui échappe au statut du fermage. Il se caractérise par sa durée qui doit être au minimum de plus de 18 ans et au maximum de 99 ans, par son prix (appelé canon) qui doit être faible, voire modique (sans pour autant constituer une aide publique indirecte), et par la faculté du preneur de réaliser tous les travaux qu’il souhaite, lesquels deviendront la propriété du bailleur à l’échéance du contrat sans ouvrir droit à indemnités au profit du locataire. C’est toutefois un droit réel immobilier qui est donc librement cessible, susceptible d’hypothèques, saisissable par les créanciers du preneur et pouvant faire l’objet de sous-location mais les collectivités pourront limiter ces libertés en optant plutôt pour un bail emphytéotique administratif.
La convention SAFER de mise à disposition
Il s’agit selon l’article L142-6 CRPM, pour un propriétaire, qui peut être la collectivité, de mettre à la disposition de la SAFER ses terres afin qu’elles soient mises en valeur par un ou plusieurs exploitants. La durée de cette convention ne peut excéder six ans, renouvelable une fois et ce quelque soit la surface concernée par la convention. A cet effet, la SAFER consent des baux qui ne sont pas soumis au statut du fermage sauf en ce qui concerne le prix (il faut respecter l’arrêté préfectoral portant sur les valeurs locatives). La recherche d’un preneur ainsi que l’état des lieux sont notamment réalisés par la SAFER elle-même. Une collectivité peut ainsi demander à la SAFER le respect de ses priorités, comme en prévoyant la mise à disposition plutôt à des exploitants en bio et/ou en insertion ou bien à une couveuse d’entreprises d’activités agricoles (tel que l’a fait par exemple la Métropole Aix-Marseille-Provence au bénéfice d’une couveuse associative, par délibération d’avril 2022).
Le temps de montage d’un projet collectif est plus long que celui d’un projet individuel. Pour répondre à cet enjeu le Département d’Ille-et-Vilaine a créé le dispositif de portage foncier qui permet de faciliter l’accès au foncier d’un public non issu du milieu agricole avec des projets agriruraux innovants. Il se traduit concrètement par une mise en réserve de biens fonciers agricoles pour une durée maximale de 2 ans, dans le cadre d’une convention avec la SAFER Bretagne. Ce dispositif permet de ne pas rater d’opportunités foncières tout en laissant le temps à des projets collectifs, multi-activité… de s’organiser. Les projets sont retenus selon des critères précis : avoir validé la capacité professionnelle agricole, démontrer la faisabilité et la viabilité du projet, s'inscrire dans une installation hors cadre familial et dont la production répond à des critères de durabilité : économe en intrants ou diversifié ou à forte valeur ajoutée. Le Département prend en charge les frais générés par le stockage : acquisition, mise en réserve (impôt foncier, frais de gestion, rémunération Safer....) dans la limite de 15 000€ par dossier. Ce dispositif permet de ne pas rater d'opportunités et de laisser une place à d’autres formes d’agriculture.
Des collectivités se sont interrogées quant aux possibilités de mise à disposition de leur foncier agricole au bénéfice d’initiatives de l’ESS.
Les développements qui suivent ne concernent que l’hypothèse d’une mise à disposition et non celle d’une cession définitive d’une parcelle agricole publique. De manière plus générale, le foncier agricole d’une collectivité relève a priori de son “domaine privé” et non pas de son “domaine public”, sauf cas particulier (c’est le sens de la réponse ministérielle publiée dans le JO Sénat du 07/06/2018 à QE n°02205). L'article L2221-1 CG3P sur la libre gestion du domaine privé a été récemment confirmé par Conseil d'Etat (CE, 02/12/2022, n°460100) : contrairement à la mise à disposition du domaine public, il n’y a pas d’obligation de mise en concurrence même en présence d’une activité économique.
Toutefois la diversité des modes d’organisation socialement innovants qui caractérise l’ESS complique parfois leur appréhension par la réglementation des modes d’exploitation agricole, le statut et régime social d’agriculteur, l’éligibilité aux aides de la PAC, etc. Par exemple, le statut d’agriculteur en SCOP et SCIC n’a été reconnu que récemment (voir notre article sur le décret de mai 2023) et reste à parfaire. Or les exploitants traditionnels bénéficient d’une priorité à l’installation garantie par le statut des baux ruraux d’une part et par un régime d’autorisation préfectoral sur les surfaces de plus de 12,5 hectares voire plus selon les régions d’autre part. Cette priorité peut parfois contrarier les desseins d’une collectivité ou les politiques publiques locales (voir réponse ministérielle publiée dans le JO Sénat du 13/02/2025, QE n°01990). Quelles sont les possibilités pour une collectivité de mettre à disposition son foncier agricole auprès notamment d’acteurs de l’ESS? Quelques éclairages juridiques et illustrations.
La FAQ juridique est réservée aux collectivités adhérentes du RTES. Dans le cadre de TRESSONS 2024/2025, le RTES ouvre sa FAQ juridique à toutes les collectivités rurales, sur les questions autour de l'appui à l'installation agricole, des formes d'emploi, et plus largement du soutien à la création d'activités en lien avec l'ESS. Cette question juridique est donc disponible pour toutes les collectivités, adhérentes et non adhérentes au RTES. Retrouvez toutes les questions juridiques traitées dans notre Foire aux Questions juridique !
Le bail rural de droit commun, avec possibilité de clauses environnementales
En l’absence d’autre exploitant prioritaire, la collectivité peut recourir aux baux ruraux de droit commun, d’une durée minimum renouvelable de 9 ans, au loyer (“fermage”) encadré par arrêté préfectoral et offrant droit de préemption au preneur, voire recourir au « bail de petites parcelles » dérogatoire sur la durée, le prix notamment.
L’introduction de clauses environnementales peut garantir un cahier des charges cohérent notamment avec le PAT, y compris pour garantir une agriculture biologique. Le CEREMA souligne l’intérêt des baux ruraux à clauses environnementales (BRE) tant pour les communes que les départements pour la gestion de terrains acquis dans le cadre de la politique des espaces naturels sensibles.
Près de Dijon, la commune de Longvic disposait de terres en jachère. Le conseil municipal a voté à l’unanimité la location d’un hectare de terrain en bail rural de 9 ans à un atelier chantier d’insertion « Le champ des sourires ». L’association était à la recherche de terrain pour installer une ferme florale destinée à réduire l’isolement et autonomiser les femmes via des activités professionnelles liées à la culture des fleurs.
Les montages peuvent parfois être plus complexes, notamment en cas d’habitation :
La SCIC Passeur de terres est une coopérative régionale d’acquisition de foncier agricole, outil local de Terre de Liens Pays de la Loire. Elle est en 2025 propriétaire de 18 fermes. Le bâti et les édifices sont propriétés des paysans mais avec obligation à leur départ de les revendre à Passeur de terres ou au paysan qui prend la suite. A Bouaye (44), Passeur de terres a acheté la partie agricole de la Ferme de Bois Olive. Le propriétaire qui louait la maison à décidé de la vendre mais Passeur de terres n’avait pas les moyens de l’acheter. Passeurs de terres a sollicité Nantes Métropole qui s’est positionnée pour acheter cette maison et, n’ayant pas la compétence habitat, s’est tourné vers le bailleur social Une famille Un toit. Avec l’aide de juristes, les partenaires ont fait en sorte de proposer 2 baux indissociables : un bail à domaine congéable avec clauses environnementales et un bail rural d’habitation.
Le Commodat ou prêt à usage
Régi par les articles 1875 à 1891 du Code civil, le commodat ou prêt à usage est un contrat par lequel le propriétaire laisse gratuitement son bien à la disposition d’un exploitant pour une durée déterminée ou indéterminée. Sa gratuité l'exclut du champ de l’article L 411-1 du CRPM qui ne vise que la mise à disposition « à titre onéreux » d’une part et surtout, ne constitue pas une libéralité illégale, notamment pour un terrain agricole (Réponse Ministérielle publiée au JO du Sénat du 30/08/2018 à QE n°01803), cette gratuité n’a donc pas à être justifiée comme une subvention en nature. Le qualificatif onéreux est étendu aux principaux cas de contreparties suivants à bien éviter : versement d’une contrepartie financière même modique et inférieure aux minima de l’arrêté préfectoral des fermages ; livraison en contre échange de récoltes ou d’autres denrées ; réalisation de travaux d’entretien du fonds, des cultures par le bénéficiaire ; paiement par le bénéficiaire de l’impôt foncier ou de l’assurance du bien à la charge initialement du propriétaire ; hébergement, entretien du propriétaire etc
Le bail emphytéotique
Distinct du “bail de long terme”, et prévu par les articles L 451-1 et suivants du CRPM, le bail emphytéotique est un bail rural mais qui échappe au statut du fermage. Il se caractérise par sa durée qui doit être au minimum de plus de 18 ans et au maximum de 99 ans, par son prix (appelé canon) qui doit être faible, voire modique (sans pour autant constituer une aide publique indirecte), et par la faculté du preneur de réaliser tous les travaux qu’il souhaite, lesquels deviendront la propriété du bailleur à l’échéance du contrat sans ouvrir droit à indemnités au profit du locataire. C’est toutefois un droit réel immobilier qui est donc librement cessible, susceptible d’hypothèques, saisissable par les créanciers du preneur et pouvant faire l’objet de sous-location mais les collectivités pourront limiter ces libertés en optant plutôt pour un bail emphytéotique administratif.
La convention SAFER de mise à disposition
Il s’agit selon l’article L142-6 CRPM, pour un propriétaire, qui peut être la collectivité, de mettre à la disposition de la SAFER ses terres afin qu’elles soient mises en valeur par un ou plusieurs exploitants. La durée de cette convention ne peut excéder six ans, renouvelable une fois et ce quelque soit la surface concernée par la convention. A cet effet, la SAFER consent des baux qui ne sont pas soumis au statut du fermage sauf en ce qui concerne le prix (il faut respecter l’arrêté préfectoral portant sur les valeurs locatives). La recherche d’un preneur ainsi que l’état des lieux sont notamment réalisés par la SAFER elle-même. Une collectivité peut ainsi demander à la SAFER le respect de ses priorités, comme en prévoyant la mise à disposition plutôt à des exploitants en bio et/ou en insertion ou bien à une couveuse d’entreprises d’activités agricoles (tel que l’a fait par exemple la Métropole Aix-Marseille-Provence au bénéfice d’une couveuse associative, par délibération d’avril 2022).
Le temps de montage d’un projet collectif est plus long que celui d’un projet individuel. Pour répondre à cet enjeu le Département d’Ille-et-Vilaine a créé le dispositif de portage foncier qui permet de faciliter l’accès au foncier d’un public non issu du milieu agricole avec des projets agriruraux innovants. Il se traduit concrètement par une mise en réserve de biens fonciers agricoles pour une durée maximale de 2 ans, dans le cadre d’une convention avec la SAFER Bretagne. Ce dispositif permet de ne pas rater d’opportunités foncières tout en laissant le temps à des projets collectifs, multi-activité… de s’organiser. Les projets sont retenus selon des critères précis : avoir validé la capacité professionnelle agricole, démontrer la faisabilité et la viabilité du projet, s'inscrire dans une installation hors cadre familial et dont la production répond à des critères de durabilité : économe en intrants ou diversifié ou à forte valeur ajoutée. Le Département prend en charge les frais générés par le stockage : acquisition, mise en réserve (impôt foncier, frais de gestion, rémunération Safer....) dans la limite de 15 000€ par dossier. Ce dispositif permet de ne pas rater d'opportunités et de laisser une place à d’autres formes d’agriculture.
