Une collectivité peut-elle préempter du foncier agricole pour le mettre à disposition de projets ESS ?
La question s’est posée pour différentes collectivités territoriales (CT) membres du RTES, quant aux possibilités de préemption de foncier agricole notamment en vue de mise à disposition de projet ESS.
Le droit de préemption suppose une mise en place générale sur une zone, antérieurement à la décision d’un propriétaire d’y céder du foncier. C’est seulement alors qu’un foncier concerné vient à être cédé à un tiers à l’initiative de son propriétaire, que le droit de préemption permet à son bénéficiaire de se substituer à l’acquéreur initialement prévu. Il se distingue notamment du droit d’expropriation bien plus encadré.
Le foncier agricole est susceptible d’être l’objet de différents droits de préemption privés et/ou publics, il ne sera question ici que de ceux mobilisables par les CT en vue de soutenir l’implantation d’un projet d’ESS sur du foncier potentiellement agricole, donc principalement les droits de préemptions publics et celui des SAFER.
La FAQ juridique est réservée aux collectivités adhérentes du RTES. Dans le cadre de TRESSONS 2024/2025, le RTES ouvre sa FAQ juridique à toutes les collectivités rurales, sur les questions autour de l'appui à l'installation agricole, des formes d'emploi, et plus largement du soutien à la création d'activités en lien avec l'ESS. Cette question juridique est donc disponible pour toutes les collectivités, adhérentes et non adhérentes au RTES. Retrouvez toutes les questions juridiques traitées dans notre Foire aux Questions juridique !
Mobiliser le droit de préemption de la SAFER pour un projet ESS soutenu par la collectivité
Les Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) disposent d’un droit de préemption en cas de vente du foncier agricole (au sens large : terrains à usage ou seulement à vocation agricole, nus ou bâtis, friches, ruines, installations temporaires, habitations intégrées à une exploitation agricole, immeubles ayant perdu leur usage agricole dans les 5 dernières années, voire 20 ans en zone littorale). La SAFER régionale peut donc se substituer à un acheteur, sauf droits de préemption privés prioritaires, en particulier celui d’un exploitant en bail rural depuis au moins 3 ans.
Les collectivités peuvent conventionner avec la SAFER en vue non seulement d’un travail de veille foncière, mais aussi en vue de mobiliser son droit de préemption dans la perspective de rétrocéder le foncier préempté, soit au bénéfice d’une collectivité prévoyant elle-même sa mise à disposition d’un projet ESS, soit pour une acquisition directe par un projet ESS agréé par la collectivité (on pense notamment à Terre de Liens, ou autre foncière solidaire agricole). Il importe toutefois que le projet ESS répond bien in fine aux motivations légale de la préemption SAFER donc notamment pour une exploitation agricole (installation, maintien, agrandissement, amélioration de la répartition parcellaire), la lutte contre la spéculation, la réalisation de projets de mise en valeur des paysages et protection de l’environnement ou d’espace agricoles et naturels périurbains.
Guide de Terre de liens - page 74
Bien que la SAFER apparaît comme partenaire public privilégié, en l’absence de convergence avec la politique publique locale d’une collectivité, cette dernière peut s’appuyer par ailleurs sur d’autres formes de droits de préemptions publics.
Mobiliser les droits de préemptions publics pour un projet agricole ESS
Il existe une diversité de droits de préemption publics applicables au foncier agricole, prioritaires sur les droits de préemption privés, mais également prioritaire à celui de la SAFER s’il devait se manifester en concurrence (article L143-6 CRPM & Réponse ministérielle publiée JO Sénat du 09/02/2023, QE n°01588, 16° légis.)
Les droits de préemptions (DP) dont disposent les collectivités applicables au foncier agricole tels que rappelés au guide pratique de Terre de liens (“Agir sur le foncier agricole / Un rôle essentiel pour les collectivités locales” 4° ed. février 2022, p.73), sont :
- le DP dans un périmètre de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) : établi par le conseil départemental (CD) qui peut en faire bénéficier d’autres CT et EPCI qui peuvent l’exercer alors elles-mêmes, par la SAFER ou un établissement public foncier (EPF) ;
- le DP des espaces naturels sensibles (ENS) : relève également du CD et peut concerner des parcelles à usage agricole mais classées naturelle ;
- le DP urbain (DPU) : des communes ou leurs EPCI (voire syndicats des eaux) sur la base d’un PLUi, peut notamment porter sur des zones d’urbanisation future, dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d’eau potable, dans les périmètres définis par un plan de prévention des risques technologiques, dans les zones soumises aux servitudes de sur-inondation, de mobilité des cours d’eau et de zones stratégiques pour la gestion de l’eau, ou encore sur tout ou partie de leur territoire couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur ;
- le DP pour la préservation des ressources en eau potable : des communes ou leurs groupements encore, sur des surfaces agricoles sur un territoire délimité en tout ou partie dans l'aire d'alimentation de captages (AAC) utilisés pour l'alimentation en eau potable ;
- le DP d’une zone d’aménagement différé (ZAD) : établi par une commune, même non dotée d’un document d’urbanisme et qui a l’avantage de geler les prix du foncier dès sa création.
Guide de Terre de liens - page 77
Les articles L210-1 et L300-1 du Code de l’urbanisme (CU) impliquent deux degrés de motivation pour l’exercice de ces DP selon leur finalité. D’une part, le CU n’impose logiquement pas nécessairement de justifier d’une action ou projet d’aménagement public, pour l’exercice des DP qui touchent à la sauvegarde ou mise en valeur des espaces naturels (DP pour PAEN ou ENS), à la préservation de la qualité de l’eau (DP en AAC et certaines zones de DPU) et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, car ces DP vise bien à empêcher des aménagements privés contraires. D’autre part, lorsqu’il ne s’agit pas seulement de préserver les terres, mais d’exercer un DP pour d’autres projets d’intérêt général, la collectivité doit justifier que son DP vise des “actions ou opérations d'aménagement [qui] ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser” et “pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement”. Auquel cas, ces actions ou opérations d'aménagement désigne selon le code, “l'ensemble des actes des collectivités locales ou des EPCI qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations” par conséquent, il peut s’agir autant de projets directement conduits par les collectivités que de projet permis par elles, notamment dans le cadre d’une cession ou apport avec charge ou d’une mise à disposition à un bénéficiaire de l’ESS, toujours à condition d’un intérêt général suffisant même s’agissant du domaine privé des collectivités [voir publication du RTES sur la mise à disposition du foncier agricole à l’ESS].
La réalité du projet, le cas échéant d’ESS, qui motivera la préemption n’a pas nécessairement à être encore défini en amont, au stade de l’établissement de la zone de DP. La jurisprudence n’impose pas même que ce projet soit encore défini au moment où une cession de foncier est prévue et fait l’objet d’une déclaration d’intention d’aliéner (DIA, le point de départ informant le bénéficiaire potentiel d’un DP, à peine de nullité de la cession), car c’est le plus souvent suite à cette DIA qu’un projet naît en opportunité. C’est seulement au moment où la collectivité décide d’exercer effectivement son DP, donc dans les 2 mois suivant la DIA, que la nature du projet doit apparaître dans la décision de préemption, sans toutefois pour autant que les caractéristiques précises de ce projet soient encore définies à cette date ni que la collectivité justifie d’une délibération antérieure ou d’un projet précis (CE 1° et 6° s-s-r., 7 mars 2008, n° 288371). S’il s’agit de démontrer un intérêt général suffisant, il n’est pas nécessaire de démontrer que le projet visé pour le foncier préempté ne pouvait pas être réalisé sur un autre foncier équivalent ailleurs et sans user du DP comme imposé pour l’expropriation (CE 1°, 13/03/2019, 419259).
Ressource pour aller plus loin :
- Guide "Agir sur le foncier agricole, un rôle essentiel pour les collectivités locales" de Terre de liens
La question s’est posée pour différentes collectivités territoriales (CT) membres du RTES, quant aux possibilités de préemption de foncier agricole notamment en vue de mise à disposition de projet ESS.
Le droit de préemption suppose une mise en place générale sur une zone, antérieurement à la décision d’un propriétaire d’y céder du foncier. C’est seulement alors qu’un foncier concerné vient à être cédé à un tiers à l’initiative de son propriétaire, que le droit de préemption permet à son bénéficiaire de se substituer à l’acquéreur initialement prévu. Il se distingue notamment du droit d’expropriation bien plus encadré.
Le foncier agricole est susceptible d’être l’objet de différents droits de préemption privés et/ou publics, il ne sera question ici que de ceux mobilisables par les CT en vue de soutenir l’implantation d’un projet d’ESS sur du foncier potentiellement agricole, donc principalement les droits de préemptions publics et celui des SAFER.
La FAQ juridique est réservée aux collectivités adhérentes du RTES. Dans le cadre de TRESSONS 2024/2025, le RTES ouvre sa FAQ juridique à toutes les collectivités rurales, sur les questions autour de l'appui à l'installation agricole, des formes d'emploi, et plus largement du soutien à la création d'activités en lien avec l'ESS. Cette question juridique est donc disponible pour toutes les collectivités, adhérentes et non adhérentes au RTES. Retrouvez toutes les questions juridiques traitées dans notre Foire aux Questions juridique !
Mobiliser le droit de préemption de la SAFER pour un projet ESS soutenu par la collectivité
Les Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) disposent d’un droit de préemption en cas de vente du foncier agricole (au sens large : terrains à usage ou seulement à vocation agricole, nus ou bâtis, friches, ruines, installations temporaires, habitations intégrées à une exploitation agricole, immeubles ayant perdu leur usage agricole dans les 5 dernières années, voire 20 ans en zone littorale). La SAFER régionale peut donc se substituer à un acheteur, sauf droits de préemption privés prioritaires, en particulier celui d’un exploitant en bail rural depuis au moins 3 ans.
Les collectivités peuvent conventionner avec la SAFER en vue non seulement d’un travail de veille foncière, mais aussi en vue de mobiliser son droit de préemption dans la perspective de rétrocéder le foncier préempté, soit au bénéfice d’une collectivité prévoyant elle-même sa mise à disposition d’un projet ESS, soit pour une acquisition directe par un projet ESS agréé par la collectivité (on pense notamment à Terre de Liens, ou autre foncière solidaire agricole). Il importe toutefois que le projet ESS répond bien in fine aux motivations légale de la préemption SAFER donc notamment pour une exploitation agricole (installation, maintien, agrandissement, amélioration de la répartition parcellaire), la lutte contre la spéculation, la réalisation de projets de mise en valeur des paysages et protection de l’environnement ou d’espace agricoles et naturels périurbains.
Guide de Terre de liens - page 74
Bien que la SAFER apparaît comme partenaire public privilégié, en l’absence de convergence avec la politique publique locale d’une collectivité, cette dernière peut s’appuyer par ailleurs sur d’autres formes de droits de préemptions publics.
Mobiliser les droits de préemptions publics pour un projet agricole ESS
Il existe une diversité de droits de préemption publics applicables au foncier agricole, prioritaires sur les droits de préemption privés, mais également prioritaire à celui de la SAFER s’il devait se manifester en concurrence (article L143-6 CRPM & Réponse ministérielle publiée JO Sénat du 09/02/2023, QE n°01588, 16° légis.)
Les droits de préemptions (DP) dont disposent les collectivités applicables au foncier agricole tels que rappelés au guide pratique de Terre de liens (“Agir sur le foncier agricole / Un rôle essentiel pour les collectivités locales” 4° ed. février 2022, p.73), sont :
- le DP dans un périmètre de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) : établi par le conseil départemental (CD) qui peut en faire bénéficier d’autres CT et EPCI qui peuvent l’exercer alors elles-mêmes, par la SAFER ou un établissement public foncier (EPF) ;
- le DP des espaces naturels sensibles (ENS) : relève également du CD et peut concerner des parcelles à usage agricole mais classées naturelle ;
- le DP urbain (DPU) : des communes ou leurs EPCI (voire syndicats des eaux) sur la base d’un PLUi, peut notamment porter sur des zones d’urbanisation future, dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d’eau potable, dans les périmètres définis par un plan de prévention des risques technologiques, dans les zones soumises aux servitudes de sur-inondation, de mobilité des cours d’eau et de zones stratégiques pour la gestion de l’eau, ou encore sur tout ou partie de leur territoire couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur ;
- le DP pour la préservation des ressources en eau potable : des communes ou leurs groupements encore, sur des surfaces agricoles sur un territoire délimité en tout ou partie dans l'aire d'alimentation de captages (AAC) utilisés pour l'alimentation en eau potable ;
- le DP d’une zone d’aménagement différé (ZAD) : établi par une commune, même non dotée d’un document d’urbanisme et qui a l’avantage de geler les prix du foncier dès sa création.
Guide de Terre de liens - page 77
Les articles L210-1 et L300-1 du Code de l’urbanisme (CU) impliquent deux degrés de motivation pour l’exercice de ces DP selon leur finalité. D’une part, le CU n’impose logiquement pas nécessairement de justifier d’une action ou projet d’aménagement public, pour l’exercice des DP qui touchent à la sauvegarde ou mise en valeur des espaces naturels (DP pour PAEN ou ENS), à la préservation de la qualité de l’eau (DP en AAC et certaines zones de DPU) et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, car ces DP vise bien à empêcher des aménagements privés contraires. D’autre part, lorsqu’il ne s’agit pas seulement de préserver les terres, mais d’exercer un DP pour d’autres projets d’intérêt général, la collectivité doit justifier que son DP vise des “actions ou opérations d'aménagement [qui] ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser” et “pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement”. Auquel cas, ces actions ou opérations d'aménagement désigne selon le code, “l'ensemble des actes des collectivités locales ou des EPCI qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations” par conséquent, il peut s’agir autant de projets directement conduits par les collectivités que de projet permis par elles, notamment dans le cadre d’une cession ou apport avec charge ou d’une mise à disposition à un bénéficiaire de l’ESS, toujours à condition d’un intérêt général suffisant même s’agissant du domaine privé des collectivités [voir publication du RTES sur la mise à disposition du foncier agricole à l’ESS].
La réalité du projet, le cas échéant d’ESS, qui motivera la préemption n’a pas nécessairement à être encore défini en amont, au stade de l’établissement de la zone de DP. La jurisprudence n’impose pas même que ce projet soit encore défini au moment où une cession de foncier est prévue et fait l’objet d’une déclaration d’intention d’aliéner (DIA, le point de départ informant le bénéficiaire potentiel d’un DP, à peine de nullité de la cession), car c’est le plus souvent suite à cette DIA qu’un projet naît en opportunité. C’est seulement au moment où la collectivité décide d’exercer effectivement son DP, donc dans les 2 mois suivant la DIA, que la nature du projet doit apparaître dans la décision de préemption, sans toutefois pour autant que les caractéristiques précises de ce projet soient encore définies à cette date ni que la collectivité justifie d’une délibération antérieure ou d’un projet précis (CE 1° et 6° s-s-r., 7 mars 2008, n° 288371). S’il s’agit de démontrer un intérêt général suffisant, il n’est pas nécessaire de démontrer que le projet visé pour le foncier préempté ne pouvait pas être réalisé sur un autre foncier équivalent ailleurs et sans user du DP comme imposé pour l’expropriation (CE 1°, 13/03/2019, 419259).
Ressource pour aller plus loin :
- Guide "Agir sur le foncier agricole, un rôle essentiel pour les collectivités locales" de Terre de liens
